Dentro de la doctrina del derecho administrativo la expresión “obra pública” es utilizada con dos significados diferentes. En primer término, se conceptualiza como todo trabajo de construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación o demolición, que se ejecuta sobre un bien, por lo general inmueble, realizado por un órgano estatal o por su cuenta, para la satisfacción del interés general. Conforme al segundo significado, por obra pública se entiende el resultado obtenido con dicho trabajo, esto es: el bien producto de la construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación, o demolición.
El Contrato de Obra Pública: Pertenece al género de los contratos administrativos y participa de las características especiales de éstos, tiene por objeto la realización de una obra pública con la finalidad de satisfacer intereses colectivos. Así tenemos que Bielsa utiliza el primer criterio cuando señala que obra pública es “toda construcción integral y reparación realizada sea por la administración pública, directamente, sea por contratistas, o bien por concesionarios, sobre cosas (inmuebles o muebles) directa o indirectamente afectados al uso público”.
Es obra pública “la construcción, reparación o conservación realizada por el Estado, actuando como persona de derecho público, en forma directa o indirecta, respecto de cosas muebles o inmuebles, con fondos estatales o no, destinados al uso común directo o indirecto.
El segundo significado es utilizado por García Oviedo, para el cual “son obras públicas, las ejecutadas por un organismo administrativo por su encargo con un fin inmediato de utilidad pública”. Vedel, por su parte, señala que obra pública es el inmueble producto de un trabajo público. Independientemente de la concepción adoptada por los publicistas citados en el sentido de que la obra pública es la acción o el resultado de un trabajo público sobre un bien, mueble o inmueble, tal concepto se caracteriza, como lo señala Escola, por: A) Ser el resultado de una actividad humana, por lo que se excluye la posibilidad de que existan como producto de la naturaleza. B) Es efectuada por cuenta de un órgano estatal, directa o indirectamente, o bien bajo su control. C) Debe recaer en un bien inmueble por naturaleza o por disposición de ley. D) Debe estar encaminada a satisfacer el interés general. E) Puede realizarse con fondos públicos o privados.
Ejemplo de esto último se tiene los casos de concesión de obra pública, las que en nuestro sistema jurídico se prevén en los artículos 146, 166, 174 de la Ley de Vías Generales de Comunicación; 11, 14, fracción IV, y 45 de la Ley de Navegación y Comercio Marítimo, y 20 de la Ley de Puertos. De lo expuesto se desprende que la obra pública puede realizarse de dos maneras diferentes. La primera es aquella que se realiza por los órganos administrativos, por administración directa, con su propio personal, sin intervención de terceros, tal y como se establece en el artículo 28 de la Ley de Obras Públicas.
La segunda, se efectúa con la colaboración de los particulares, bien sea por contrato, también prevista en el precepto legal aludido, o por concesión de obra pública, como acontece en los casos de los ordenamientos legales antes referidos. Sin embargo, para los efectos de la Ley de Obras Públicas, el concepto de obra pública no es tan extenso, ya que por ella debe entenderse la realizada por los órganos administrativos, bien sea por administración directa o por contrato con los particulares, pero con fondos públicos. Por ello, queda fuera de regulación de dicha ley la obra pública realizada por particulares con fondos privados, a través de la concesión de obra pública.
El artículo 2° de tal ordenamiento señala que se considera obra pública todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar o modificar bienes inmuebles por su naturaleza o disposición de la ley. Por su parte, el artículo 1° de la ley hace mención que su objeto es regular el gasto y las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, ejecución, conservación, mantenimiento, demolición y control de las obras públicas que realicen: I. Las unidades de la Presidencia de la República; II. Las Secretarías de Estado y Departamento Administrativos; III. Las Procuraduría General de la República y de justicia del Distrito Federal; IV. El Departamento del Distrito Federal; V. Los organismos descentralizados, y VI. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos.
Por otro lado, conforme al citado artículo 2°, la obra pública no es el resultado del trabajo, sino en sí su realización, ya que dentro de tales trabajos quedan comprendidos, los siguientes: I. La construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de bienes inmuebles, por naturaleza o por disposición de la ley, incluidos los que tienden a mejorar y utilizar los recursos agropecuarios del país, así como los trabajos de explotación, localización, perforación extracción y aquellos similares que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo. II. La construcción, instalación conservación, mantenimiento, reparación y demolición de los bienes inmuebles destinados a un servicio público o al uso común. III. Todas aquellas de naturaleza análoga.
Tales obras deberán realizarse con fondos públicos, por ello es menester que cuenten con la autorización presupuestal correspondiente, ya que conforme a lo establecido por el artículo 4° de la Ley de Obras Públicas el gasto de la obra pública se sujetará a lo previsto en los Presupuestos Anuales de Egresos de la Federación, así como a las disposiciones de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y en lo previsto en las disposiciones de esa Ley de Obras Públicas. Para ello, las dependencias y entidades elaborarán los programas de obra pública y sus respectivos presupuestos, en los cuales establecerán: I. Los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo; II. Las acciones que se han de realizar y los resultados previsibles; III. Los recursos necesarios para su ejecución y la calendarización física y financiera de los mismos, así como los gastos de operación, y IV. Las unidades responsables de su ejecución.
Cuando los presupuestos de tales dependencias y entidades se encuentren incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación o en el del Departamento del Distrito Federal o que reciban transferencias con cargo a dichos presupuestos, una vez aprobados por los órganos de gobierno, los programas y presupuestos de obra pública deberán ser enviados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su examen, aprobación e inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos respectivo, a fin de verificar la relación que guarda dicho programa con los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo.
Por todo lo expuesto, por obra pública, para efectos de la ley, se entiende el trabajo de crear, construir, conservar, modificar, reparar o demoler un bien inmueble, por naturaleza o disposición legal, realizado por un órgano administrativo o por cuenta de él, con fondos públicos, para la satisfacción de los intereses generales.
